El plan de “paz” de Trump agrega el “derecho al retorno” a todos los palestinos que emigraron o se fueron de Israel durante la guerra de independencia y sus descendientes.
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La administración Trump, que inicialmente se opuso vehementemente a la propuesta franco-saudí para promover la solución de dos Estados (la “Declaración de Nueva York” del 29 de julio de 2025), ahora la ha respaldado, tras ser adoptada por la Asamblea General de la ONU el 12 de septiembre de 2025[1], y la acepta como fundamento en sus propuestas diplomáticas.
La primera mención de la propuesta franco-saudí como fundamento en un documento diplomático estadounidense apareció en el punto 9 del plan de paz de 20 puntos del presidente Trump para Gaza, del 29 de septiembre de 2025[2]. El artículo 9 menciona la propuesta franco-saudí junto con el plan de paz de Trump de 2020 como base para exigir reformas a la Autoridad Palestina (AP). El plan también establece, en su artículo 19, que «a medida que avance la reconstrucción de Gaza y se implemente fielmente el programa de reformas de la Autoridad Palestina, podrían darse finalmente las condiciones para una vía creíble hacia la autodeterminación y la creación de un Estado palestino», un objetivo idéntico a la propuesta franco-saudí para promover la solución de dos Estados.
Otra mención de la propuesta franco-saudí aparece en la versión actualizada de la resolución propuesta para poner fin al conflicto en Gaza, presentada por Estados Unidos al Consejo de Seguridad de la ONU y adoptada el 17 de noviembre de 2025 como Resolución 2803.[3]
Como se ha señalado, hasta ese momento, Estados Unidos se había opuesto firmemente a la iniciativa franco-saudí, considerando el reconocimiento unilateral de un Estado palestino como un factor que impulsaba la actividad terrorista de Hamás, y no como un paso real hacia la paz. Al parecer, la aspiración de formar una coalición árabe-islámica-occidental para impulsar un plan de resolución de la crisis de Gaza motivó a la administración Trump a modificar su política e incluir la propuesta franco-saudí como fuente de autoridad en sus documentos diplomáticos. La reciente coordinación entre Francia, la Autoridad Palestina y los países árabes en todo lo relacionado con el conflicto palestino-israelí y Gaza condujo finalmente a la inclusión de la propuesta franco-saudí en el marco del plan Trump.
La mención de la propuesta franco-saudí en el plan de 20 puntos de Trump, y en particular en la resolución del Consejo de Seguridad propuesta por Estados Unidos, eleva el estatus de la propuesta, convirtiéndola en una parte legítima y consensuada de un documento diplomático oficial estadounidense, y establece un vínculo entre las gestiones diplomáticas estadounidenses respecto a Gaza y el avance de una propuesta para el reconocimiento de un Estado palestino. Esto se ve reforzado por el anuncio de la delegación estadounidense ante la ONU de que la Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Gaza sería una “vía hacia la autodeterminación y la creación de un Estado palestino”.[4]
Sin embargo, un análisis de la propuesta saudí-francesa revela que, de hecho, frustra desde el principio la solución de “dos Estados para dos pueblos” al oeste del río Jordán al “reiterar” el “derecho al retorno” de los refugiados palestinos de 1948 y sus descendientes al territorio del Estado de Israel. Esta medida conlleva, en la práctica, la revocación del reconocimiento de Israel como Estado judío.
La propuesta saudí-francesa aborda la cuestión de los refugiados palestinos de tres maneras distintas, en tres artículos diferentes. En el artículo 39, menciona explícitamente la frase “derecho al retorno”; El artículo 14 hace referencia a la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU, que, según los palestinos, constituye una base legal para su demanda del derecho a regresar a sus hogares dentro de Israel;[5] y el artículo 7 hace referencia a la Iniciativa de Paz Árabe de 2002, que aboga por una solución al problema de los refugiados basada en la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU.
A continuación, se presenta un análisis del tratamiento del tema de los refugiados palestinos en la propuesta franco-saudí, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 12 de septiembre de 2025:
Mención explícita del “derecho al retorno” en el artículo 39 de la propuesta franco-saudí
En su artículo 39, la propuesta franco-saudí, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 12 de septiembre de 2025, “reitera” explícitamente el derecho al retorno, adoptando así la versión oficial palestina de que la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU, del 11 de diciembre de 1948, establece el derecho de los refugiados palestinos de 1948 a regresar a sus hogares originales en el territorio del Estado de Palestina. Israel.[6] La implementación de este derecho necesariamente eliminará al Estado de Israel, en contradicción con el reconocimiento de Israel como un Estado judío, y por lo tanto también anulará la solución de dos Estados establecida en la Resolución 181 de la Asamblea General de la ONU del 29 de noviembre de 1947 que pedía el establecimiento de Estados árabes y judíos independientes.
La implementación del derecho de retorno de los refugiados a sus hogares en Israel es una demanda central para los palestinos, quienes la consideran una cuestión de principios innegociable en cualquier negociación de un acuerdo permanente con Israel. Hasta la fecha, el liderazgo palestino, incluyendo todas sus facciones, ha insistido en la implementación de este derecho y ha rechazado sistemáticamente cualquier acuerdo de paz basado en la solución de “dos Estados para dos pueblos” (un Estado palestino y un Estado judío), conformándose con el término ambiguo de “solución de dos Estados”. Esto es similar a la redacción de la propuesta saudí-francesa, que no menciona ni la conexión de los judíos con su tierra ni a Israel como Estado judío.
El presidente de la Autoridad Palestina, Mahmud Abás, reitera regularmente su llamado a implementar este derecho de retorno, enfatizando que “el derecho de retorno significa el retorno a Israel, no a un Estado palestino”. Argumenta que el derecho de retorno es “el derecho individual de todo refugiado, sobre el cual nadie puede llegar a un acuerdo sin su consentimiento”.[7] Además, al pronunciar un discurso importante, Abás se asegura de llevar un prendedor con forma de llave, símbolo del retorno. Además, el Consejo Central de la OLP, presidido por Abbas, hizo un llamamiento en una conferencia celebrada en abril de 2025 para que se implementara el derecho de retorno de los refugiados palestinos a sus hogares en Israel.[8]
A la luz de la postura oficial palestina sobre este asunto, la inclusión explícita del término «derecho de retorno» en un documento internacional oficial —es decir, la propuesta saudí-francesa (conocida como la Declaración de Nueva York), adoptada por la Asamblea General de la ONU en septiembre y mencionada en el plan de 20 puntos del presidente Trump, adoptado como Resolución 2803 del Consejo de Seguridad, a iniciativa de Estados Unidos— constituye un paso de gran trascendencia, incluso si en este momento parece meramente simbólico y no vinculante.
Cabe señalar que la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU, que los palestinos consideran la base jurídica de su demanda de derecho de retorno (véase más adelante), no menciona tal «derecho» para los refugiados palestinos. Así pues, la mención del término «derecho al retorno» en el artículo 39 de la propuesta saudí-francesa constituye una victoria en la continua lucha diplomática librada por la Autoridad Palestina en los últimos años por el reconocimiento de un Estado palestino, al tiempo que socava el derecho de Israel a existir. Ahora, los palestinos podrán fundamentar cualquier demanda futura en la propuesta saudí-francesa, que sirve como confirmación normativa de la existencia de un «derecho» palestino al retorno dentro de Israel.
Consagración de la cuestión de los refugiados de 1948 de la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU en el Artículo 14 de la Propuesta Saudí-Francesa
Otra mención de la cuestión de los refugiados en la propuesta saudí-francesa se encuentra en el Artículo 14, que insta a que se acuerde «una solución justa a la cuestión de los refugiados palestinos de conformidad con la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU».[9]
Existe una disputa entre Israel y Palestina sobre la interpretación jurídica de la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU, adoptada en diciembre de 1948, y sobre el número real de refugiados al finalizar la guerra de 1948, así como sobre la situación de sus descendientes, quienes se han asentado en otros países y, en algunos casos, incluso se han naturalizado. Israel rechaza la interpretación de la resolución como una exigencia del retorno de los refugiados a su territorio y rechaza la interpretación adoptada por el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (UNRWA), que extiende el derecho al retorno a todas las generaciones posteriores de palestinos. Los palestinos, por su parte, consideran esta resolución como la base de su demanda del derecho de los refugiados palestinos a regresar a sus hogares en los territorios de 1948, una demanda que contradice por completo el principio de «dos Estados para dos pueblos».
La dirección de la Autoridad Palestina ha declarado reiteradamente que la implementación de la Resolución 194 implica el regreso de los refugiados a sus hogares en Israel. Por ejemplo, a finales de abril de 2025, el Consejo Central de la OLP, presidido por Abbas, declaró: «Con base en la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU, el Consejo Central subraya su adhesión al derecho palestino a regresar a sus hogares y propiedades, de los que fueron expulsados por la fuerza en 1948».[10] La Comisión de Información, Cultura y Adoctrinamiento del movimiento Fatah, también presidida por Abbas, anunció además que «la cuestión de los refugiados seguirá siendo el eje central de la causa palestina, y no habrá paz ni estabilidad en la región sin el retorno de los refugiados a los hogares de los que fueron expulsados. No permitiremos que se viole este derecho».[11]
Cabe señalar que la referencia en el Artículo 14 a una solución justa y consensuada al problema de los refugiados palestinos, de conformidad con la Resolución 194, es muy similar a la redacción de la cláusula sobre los refugiados en la Iniciativa de Paz Árabe de 2002. Esta cláusula se añadió a la iniciativa a última hora, antes de su adopción en la cumbre de la Liga Árabe en Beirut, en marzo de 2002, tras la presión ejercida por algunos países árabes para que se incluyera una cláusula que exigiera el retorno de los refugiados palestinos a sus hogares (véanse los detalles más adelante).
Legitimación de la actividad de la UNRWA en el Artículo 14 de la propuesta franco-saudí
Además, el Artículo 14 de la propuesta franco-saudí legitima la prórroga ilimitada del papel actual de la UNRWA hasta que se encuentre «una solución justa al problema de los refugiados palestinos, que deberá ser consensuada de conformidad con la Resolución 194 de la Asamblea General de las Naciones Unidas». Esto ocurre a pesar de la participación de empleados de la UNRWA en actividades terroristas de Hamás y a pesar del adoctrinamiento que la organización lleva años realizando a niños para que odien a Israel en las escuelas que administra.[12]
Cabe destacar que los palestinos no consideran a la UNRWA una mera agencia de asistencia social para los refugiados palestinos, sino un organismo cuyo objetivo es garantizar el retorno de los refugiados a sus hogares en Israel, y de hecho la caracterizan como «el principal símbolo político del derecho al retorno».[13] Por ejemplo, el entonces primer ministro palestino, Muhammad Shtayyeh, explicó que «a lo largo de sus años de actividad, la UNRWA ha sido una fuente de esperanza para los refugiados palestinos, tanto para la ayuda como para el retorno a sus hogares, en el marco de las resoluciones de la ONU, en particular la Resolución 194».[14]
El Artículo 7 de la propuesta franco-saudí: Enmarcar un acuerdo de paz en el espíritu de la Iniciativa de Paz Árabe de 2002, que también hace referencia a la Resolución 194
Otra referencia al derecho al retorno en la propuesta franco-saudí es la adopción de la Iniciativa de Paz Árabe de 2002 en el Artículo 7, como marco general para un acuerdo integral entre israelíes y palestinos, junto con las resoluciones pertinentes de la ONU y los principios de Madrid. Conferencia.[15]
La Iniciativa de Paz Árabe, aprobada en la cumbre de Beirut en marzo de 2002, no menciona explícitamente el término “derecho al retorno”, pero sí condiciona un acuerdo de paz a una resolución “justa” y “acordada” del problema de los refugiados, de conformidad con la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU. Como se ha señalado, los palestinos consideran la Resolución 194 como la base de su demanda de retorno de los refugiados palestinos a sus hogares en territorio israelí.
Cabe destacar que la primera versión de la Iniciativa de Paz Árabe —la iniciativa de paz saudí, elaborada por el rey saudí Abdullah— no mencionaba en absoluto la cuestión de los refugiados palestinos. Su principal objetivo era la retirada total de Israel de los territorios ocupados a cambio de la normalización plena de las relaciones con todos los países árabes. La cuestión de los refugiados se añadió a última hora, bajo la presión de Siria y el Líbano, países que hasta el día de hoy se niegan a conceder la ciudadanía a los refugiados palestinos que se encuentran en sus territorios y querían asegurarse de que estos se marcharan y regresaran a Israel. Así pues, la inclusión del derecho al retorno en la Iniciativa Árabe la distorsionó fatalmente, haciéndola prácticamente inviable.[16]
Si bien esta adición de última hora establece que la solución, basada en la Resolución 194, se acordaría —una definición que buscaba suavizar la postura de Israel respecto a la iniciativa de paz árabe—, la mera referencia a la Resolución 194 fue percibida por los palestinos como una inclusión implícita del derecho al retorno, mientras que Israel la interpretó como una imposición para exigir el retorno de refugiados a una escala que destruiría su identidad judía.
Por lo tanto, la propuesta saudí-francesa, al mencionar la Iniciativa de Paz Árabe en el Artículo 7 y la Resolución 194 junto con el llamado a una resolución consensuada en el Artículo 14, mantiene la ambigüedad en torno a la resolución del problema de los refugiados, impidiendo así la implementación de la solución de dos Estados.
Conclusión e implicaciones
La propuesta franco-saudí (también conocida como Declaración de Nueva York), adoptada por el presidente Trump en su plan de 20 puntos y en la Resolución 2803 del Consejo de Seguridad de la ONU, que respalda dicho plan, menciona explícitamente el derecho al retorno (en el artículo 39) y lo consagra en otros artículos de diversas maneras: en el artículo 14 (al mencionar la Resolución 194 y la perpetuación ilimitada de la UNRWA) y en el artículo 7 (al mencionar la Iniciativa de Paz Árabe). De este modo, la propuesta refuerza la legitimidad del derecho al retorno en el discurso internacional, al tiempo que, en la práctica, obstaculiza cualquier solución al conflicto israelí-palestino.
La transformación de la propuesta franco-saudí de una solución de dos Estados en una fuente de autoridad en el marco del plan Trump para resolver la crisis de Gaza impulsa de hecho la posición internacional de la iniciativa y de sus redactores, y establece un vínculo entre las acciones diplomáticas de Estados Unidos y la promoción de las disposiciones de la propuesta.
Para los palestinos y el mundo árabe, la mención de la propuesta saudí-francesa en el plan de Trump representa un importante logro diplomático que vuelve a poner el “derecho al retorno” sobre la mesa de negociaciones y le otorga legitimidad internacional. Para Israel, las menciones del derecho al retorno son profundamente preocupantes, ya que podrían significar el consentimiento internacional a la demanda palestina de una afluencia masiva de refugiados árabes y generaciones ilimitadas de sus descendientes, lo que eliminaría la identidad judía del Estado, que es su razón de ser.
* Y. Yehoshua es Vicepresidente de Investigación de MEMRI.
[1] News.un.org/en/story/2025/09/1165835, 12 de septiembre de 2025.
[2] Para este plan, véase Thehill.com/homenews/administration/5527504-read-gaza-strip-ceasefire-trump-israel, 29 de septiembre de 2025.
[3] Véase la cláusula 2 de la Resolución 2803, así como el plan de 20 puntos, que se incluyó como anexo a dicha resolución (Press.un.org/fr/meetings-coverage). Cabe señalar que la versión inicial de la resolución propuesta por Estados Unidos al Consejo de Seguridad, según se informa, no hacía mención alguna de la propuesta franco-saudí (Al-Sharq, Arabia Saudita, 7, 11, 13 y 18 de noviembre de 2025).
[4] Véase la declaración de la delegación: Usun.usmission.gov/joint-statement-on-the-un-security-council-resolution-on-gaza, 14 de noviembre de 2025.
[5] La Resolución 194 del 11 de diciembre de 1948 aborda el problema de los refugiados palestinos en el contexto de las consecuencias de la guerra, estableciendo en su artículo 11 que «a los refugiados que deseen regresar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos se les deberá permitir hacerlo a la mayor brevedad posible, y que se deberá indemnizar por los bienes de quienes opten por no regresar y por la pérdida o los daños a los bienes que, conforme a los principios del derecho internacional o la equidad, deban ser reparados por los gobiernos o las autoridades responsables». (Securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/IP%20ARES%20194.pdf.)
[6] El artículo 39 establece: «En este sentido, decidimos explorar, en el contexto de la realización de un Estado palestino soberano, una arquitectura de seguridad regional que pudiera brindar garantías de seguridad para todos, basándose en la experiencia de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), allanando el camino hacia un Oriente Medio más estable y seguro, así como un marco regional e internacional que ofrezca el apoyo adecuado para resolver la cuestión de los refugiados, reiterando al mismo tiempo el derecho al retorno». Un.org/unispal/document/un-high-level-international-conference-new-york-declaration-29jul2025/; Documents.un.org/doc/undoc/ltd/n25/239/44/pdf/n2523944.pdf.
[7] Sobre la postura de Abbas respecto al derecho al retorno, véase el Informe Especial n.º 15 del MEMRI, Abu Mazen: Perfil político, 29 de abril de 2003. Para consultar las declaraciones de Abbas sobre este tema del presente año, véase su discurso ante el Comité de las Naciones Unidas para el Ejercicio de los Derechos Inalienables del Pueblo Palestino (wafa.ps, 15 de mayo de 2025), su discurso en la cumbre de la Unión Africana en Addis Abeba (wafa.ps, 15 de febrero de 2025) y su discurso de septiembre de 2025 ante estudiantes universitarios (wafa.ps, 18 de septiembre de 2025).
[8] Véase el Despacho Especial n.º 11969 del MEMRI, Declaración del Consejo Central de la OLP que insta a hacer efectivo el derecho de los refugiados palestinos a regresar a los hogares de los que fueron expulsados en 1948, 8 de mayo de 2025.
[9] El artículo 14 establece: «Instamos a los Estados miembros, a las Naciones Unidas, a sus organismos y a las organizaciones internacionales a que proporcionen recursos y asistencia a gran escala para apoyar la recuperación y la reconstrucción, incluso mediante un Fondo Fiduciario Internacional para la Reconstrucción con ese fin. Subrayamos el papel indispensable de la UNRWA y expresamos nuestro compromiso de seguir apoyando a la agencia, incluso mediante la financiación adecuada, en el cumplimiento de su mandato, y acogimos con beneplácito su compromiso y sus esfuerzos continuos para implementar las recomendaciones del informe Colonna. Una vez alcanzada una solución justa…»
